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地方债务的经济学误区

2018-10-28 12:22:44

地方债务的经济学误区

刚刚闭幕的中央经济工作会议将防范地方债务风险列入明年工作重要任务,这被视为中央政府将下大力治理地方债务。会议提出,加强源头规范,把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理,严格政府举债程序。

“地方债务纳入全口径预算”,这是一个需要多向度理解的政策。

层意思,从现在开始,中央政府全面控制和管理地方政府债务问题。众所周知,在一个超大型中央政府的时代,这样的政策出台,并不稀奇,全口径预算,一直都是容易出台的政策选项。在当下的经济格局中,用全口径预算来管理的项目,还有公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保预算四本账,惟有地方债务这个庞大的麻烦在上述四个账本中还没有得到完整的体现,也就是说,地方政府债务问题一直游离于中央政府预算管理之外,这对于一个多年以来依靠大政府集权管理的国家而言,无论如何都是需要改进的。

如何仅仅按照中央政府和地方政府的分工关系来分析,问题就出现了。其一,地方政府是一个相对完备的经济管理单位,其债务市场的形成,有着当地独特的市场背景,区域经济的治理,向来是一个令人苦恼的问题,如何在中央政府大一统的统制经济背景下,谋求地方经济的自由发展,这是一个古典经济学的恒久命题。按照市场经济的一般常识,中央政府对地方经济的发展是不可计算的,正确的方法,应该是放权和让利。国外的经验之谈,乃是联邦制度,事实上联邦制度的起源,正是从政府财政入手的,汉密尔顿是这方面的先行者。如今的中国,是一个再改革再开放的时代,而我们看到的地方债务全口径预算,至少从表面的放权秩序看,是缩小地方政府权力,扩大中央政府管理范围,也就是说,这是背离改革逻辑的。

第二层意思,全口径预算的提出,表面看是从现在开始对地方政府的债务市场进行统制性管理,事实上更大的政策信号,则是将地方政府在过去相当长的时间之内已经形成的债务统统收归中央政府,由中央政府全面解决。

这到底是一个利好消息,还是一个不祥之兆,并不能马上界定。即使负债累累的地方政府也不见得就弹冠相庆,因为即使旧的债务被中央政府大包大揽,但政府永恒的命题是发展,如果地方债务全口径预算管理一步到位,地方政府将失去左右腾挪的空间,这对于那些又想发展又想升官的地方官员来说,的确是一个巨大挑战。

第三层意思,是关于中央政府解决地方政府庞大债务的能力是什么?今年8月1日,审计署对全国政府性债务展开审计,得到的数据可谓惊人,相比2010年底审计署公布的10.7万亿元地方债务,今年的地方债规模已超20万亿元,估计达26万亿元。如此体量的债务问题,中央政府靠什么来消化?想来想去,只有一个途径,这就是货币财富。

这又引出了两个案例。

其一,早些年的国有商业银行大量的坏账问题,中央政府靠着货币财富,将这些呆账坏账似乎一笔勾销了,而且经过这样的处理后,四大国有商业银行似乎在朝着好的方向发展。其二,什么是货币财富?通俗的理解,大致有两个方面的意义,一是妇孺皆知的外汇储备,第二就是让人忌惮的货币超发。两者是联系在一起的,而且都是以积累大量的货币财富作为国家发展的目标。关于货币财富,这是一个古典经济学产生之前的重商主义经济学名词,国家致力于经济的发展,在于追求贸易顺差,积累海量的外汇储备,通过外汇储备增强国家能力,尤其是增强国家在世界秩序中的能力,早年间的西班牙政府,是重商主义经济学的典范,后来亚洲的一些国家在兴起的过程中,也模仿了重商主义经济学的方法论,包括日本在内,但西班牙之后的完全凋敝,日本经济步入停滞的十年或者二十年,事实上都是重商主义经济学的恶果。

我们想大声说出的一个经济史事实是,如果国家长时间沉湎于重商主义经济学的货币财富路径,必然迎来发展的萎靡和历史的低谷,诸如中国这么庞大的经济体,过度依赖货币财富,毫无疑问会引来货币超发引起的通货膨胀,进而引来发展的停滞。

第四层意思,是如何合理认识地方债务问题。这方面值得借鉴的是林毅夫先生的观点。他认为,中国的债务水平仍处于世界极低水平,造成地方政府债务增加的主要原因在于期限不对称,以短债来支持长期投资,如果允许有条件的地方政府自行发债,可以化解这种风险。如何理解他的这些话,需要建构另外一些新的经济学常识。

其一,仅仅就政府债务水平而言,林毅夫所说中国的债务水平仍处于世界极低水平,乃是一个事实。但林毅夫先生强调的是债务的不同属性,即中国的地方债和主权债与其他国家有很大不同,中国的债务大多数用来投资,而且有资产作抵押,其他国家债务主要用来消费,无资产作抵押。这是一个隐形的、幽暗的问题,按照林毅夫的理解,中国政府的债务用于投资,是一个创造性的构想,众所周知,鼓吹依靠政府投资拉动中国经济,一直是林的主要经济学观点,但从市场自由演进的角度看,政府投资拉动的经济却抑制甚至破坏市场多样性要素的深度卷入,而美国等国家的消费性债务却有助于市场体系的深度发展,两者差异何在,绩效如何,相信有常识的人不难判断。

其二,林毅夫关于政府债务长期和短期的价值判断,的确厘清了一个重大的中国经济事实。他说,基础设施建设属长期投资,回报期长,但因地方政府不能单独发债,在这种情况下,只能依靠土地财政和投资平台,向银行或者影子银行借钱来投资,而还款期一般只有1到3年,顶多7年,“以短债支持长期投资,短期内就要还钱的话,会出现到期没有足够收入偿债的情况,这也是地方债务可能出现风险的地方。”这样的分析非常符合当下事实,但问题马上就浮现出来,为什么地方政府不能单独发债?原因其实非常简单,因为中央政府太大,国家经济是一个由中央政府全盘操作的统制性经济,地方政府在这样的格局下并没有多少经济治理权,大政府和小政府,中央政府和地方政府的制度重构,才是地方债务问题的核心所在。

(作者为财经作家、独立书评人)

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